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De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes às atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, sem aporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.
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A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e centralização.
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Sempre que a despesa total com pessoal exceder o limite prudencial, a União fica proibida de conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração. Contudo, poderá fazer admissão ou contratação de pessoal das áreas de educação, saúde e segurança, a título de reposição em virtude de aposentadoria ou falecimento de servidores.
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Na verificação da despesa total com pessoal da União, não serão computadas as despesas com indenização por demissão de servidores, as relativas à demissão voluntária e as decorrentes dos contratos de terceirização de mão-de-obra referentes a substituição de servidores e empregados públicos.
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Para efeitos da LRF, a despesa total com pessoal engloba o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
